In Deutschland existieren derzeit rund 1.350 Schuldnerberatungsstellen2. Dies steht in deutlichem Missverhältnis zur geschätzten Zahl von über 5,5 Millionen überschuldeten Menschen (Stand 2024)3, was den Bedarf an entsprechenden Angeboten verdeutlicht. Die bundesweite Überschuldungsquote beträgt 8,09 %, wobei die höchsten Quoten in Bremen (11,81 %), Sachsen-Anhalt (10,68 %) und Berlin (10,16 %) verzeichnet werden. Besonders besorgniserregend ist die Tatsache, dass in diesen Bundesländern das Beratungsangebot häufig unter dem Durchschnitt liegt.

In diesem Kontext erlangt Art. 36 Abs. 1 der EU-Verbraucherkreditrichtlinie Relevanz, welcher die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Zugänglichkeit zu unabhängigen Schuldnerberatungsdiensten für VerbraucherInnen sicherzustellen. Der Begriff „sicherstellen“ ist dabei wörtlich zu verstehen und impliziert die Verpflichtung, die Verfügbarkeit tatsächlich zu ge-ZVI 2025, 331währleisten oder zu garantieren. Dies stellt somit eine rechtlich verbindliche Verpflichtung dar, die über eine reine politische Willensbekundung hinausgeht.

Dieses Verständnis wird zudem durch die Termini der anderen Sprachfassungen gestützt:

Englisch: „ensure“– to make secure or guarantee

Französisch: „veiller à“ bzw. „assurer“ – darauf achten, sicherstellen

Der Zugang gilt demnach nur als „sichergestellt“, wenn Schuldnerberatungsdienste praktisch erreichbar und nutzbar sind, insbesondere bei akutem Beratungsbedarf innerhalb weniger Tage.

Gemäß § 1 des deutschen Umsetzungsvorschlags („Zugang zu Schuldnerberatungsdiensten“) obliegt den Ländern die Gewährleistung des Zugangs zu entsprechenden Beratungsangeboten für VerbraucherInnen, die von aktuellen oder drohenden Zahlungsschwierigkeiten betroffen sind.

In vielen Regionen ist jedoch die tatsächliche Umsetzung unzureichend, wie das Beispiel Bremen verdeutlicht. Trotz der bundesweit höchsten Überschuldungsquote ist das dortige Beratungsnetz dünn, während Flächenländer wie Nordrhein-Westfalen besser aufgestellt sind. (s. Abb. 2)

Der Referentenentwurf stellt auf Seite 2 fest, dass nicht alle VerbraucherInnen, die unter die Definition von Art. 36 Abs. 1 fallen, tatsächlich Zugang zu entsprechenden Beratungsdiensten haben werden – insbesondere nicht „in überschaubarer Zeit“.4 In Deutschland ist die Wartezeit auf einen Beratungstermin bei der Schuldnerberatung für Ratsuchende derzeit oft sehr lang.5 In einigen Fällen beträgt sie mehrere Monate, in Einzelfällen sogar bis zu zwei Jahre. Gleichzeitig räumt der Entwurf ein, dass belastbare Daten zur regionalen Verteilung, zur Ausstattung und zu den Wartezeiten der etwa 1.350 Beratungsstellen fehlen.6 Eine Prognose über den tatsächlichen Ausbau- oder Ergänzungsbedarf sei nicht möglich. Damit fehlt bereits die empirische Grundlage, um der Gewährleistungspflicht in § 1 nachkommen zu können.

 

Abb. 1. Quelle:  Schuldnerberatungsatlas | Kartenanwendung

 

Abb. 2. Quelle:  Schuldnerberatungsatlas | Kartenanwendung

 

Die Verbraucherkredit-RL-neu überlässt den Mitgliedstaaten grundsätzlich die Wahl, wie sie das „hinreichende Vorhandensein“ von Schuldnerberatungsdiensten sicherstellen. Gemäß Art. 36 Abs. 1 werden die näheren Umstände hinsichtlich der organisatorischen Form sowie der Trägerstruktur nicht explizit dargelegt. Insofern besteht ein gewisser mitgliedstaatlicher Umsetzungsspielraum, der es erlaubt, auf bestehende nationale Beratungslandschaften zurückzugreifen und diese – etwa durch Wohlfahrtsverbände, Kommunen oder private Anbieter – weiterzuentwickeln.

Allerdings findet dieser Gestaltungsspielraum klare Grenzen. Gemäß dem Gutachten Rixen7 findet das Gebot der praktischen Wirksamkeit (effet utile) des Unionsrechts uneingeschränkt Anwendung. Die wirksame Umsetzung des Art. 36 Abs. 1 ist jedoch gefährdet, wenn die Möglichkeit des kurzfristigen und flächendeckenden Zugangs zur Beratung nicht sichergestellt ist. Der Richtliniengeber fordert nicht lediglich eine Absichtsbekundung, sondern eine konkrete Umsetzung. Es reicht demnach nicht aus, eine Garantie „ins Gesetz zu schreiben“, ohne deren Erfüllbarkeit strukturell abzusichern.

Vor diesem Hintergrund bleibt festzuhalten: Die formale Übernahme des unionsrechtlichen Anspruchs auf Schuldnerberatung in § 1 SchuBerDG-E genügt nicht. Der Entwurf lässt offen, wie der Zugang zu einem funktionierenden und flächendeckend erreichbaren Beratungsangebot konkret sichergestellt werden soll. Es fehlt an klaren qualitativen Mindestvorgaben ebenso wie an belastbaren Datengrundlagen für eine strukturierte Umsetzung. Der Anspruch droht damit ins Leere zu laufen – und verfehlt den intendierten präventiven Schutz der VerbraucherInnen vor finanzieller Verelendung.

Um dem signifikanten Bedarf zu entsprechen, ist eine gesetzliche Festlegung eines Mindestpersonalschlüssels erforderlich. Als beispielgebende Landesregelung können die bayerischen Bestimmungen für die Insolvenzberatung in Artikel 112 im Gesetz zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG)8 und Artikel 104 der Verordnung zur Ausführung der Sozialgesetze (AVSG)9 dienen. Dort ist geregelt, dass kreisfreie Gemeinden und Landkreise die Sicherstellung der Beratungsangebote und die Vorhaltung der erforderlichen Personalstellen übertragen bekommen. Dieses Modell zeigt, wie verbindliche Vorgaben auf Landesebene zu einer gesicherten und verantwortlichen Personalplanung beitragen können. Ein solch bewährtes Modell sieht mindestens zwei Vollzeitäquivalente (VZÄ) je 50.000 Einwohner vor. Dieser Personalschlüssel ermöglicht eine flächendeckende, wohnortnahe und qualitativ hochwertige Beratung, die den Anforderungen der Verbraucherkredit-RL-neu entspricht. Die Einführung eines verbindlichen VZÄ-Systems schafft zudem Transparenz und Planungssicherheit für die Träger der Schuldnerberatung und hilft, regionale Versorgungslücken zu schließen.

Die Vorschrift des § 1 SchulBerDG-E begründet einen Anspruch auf Zugang zu unabhängigen Schuldnerberatungsdiensten für VerbraucherInnen, die Schwierigkeiten „haben oder haben könnten“, ihre finanziellen Verpflichtungen zu erfüllen. Der Begriff der „Schwierigkeiten“ ist bei richtlinienkonformer Auslegung weit zu verstehen:

„Verbraucher, die Schwierigkeiten haben, ihren finanziellen Verpflichtungen nachzukommen, können spezialisierte Hilfe beim Schuldenma-ZVI 2025, 333nagement in Anspruch nehmen. Finanzielle Schwierigkeiten umfassen eine Vielzahl von Situationen, z. B. den Verzug mit der Rückzahlung von Schulden um mehr als 90 Tage. Das Ziel der Schuldnerberatungsdienste besteht darin, Verbrauchern in finanziellen Schwierigkeiten zu helfen und sie anzuleiten, ihre ausstehenden Schulden so weit wie möglich zurückzuzahlen und dabei einen angemessenen Lebensstandard beizubehalten und ihre Würde zu bewahren. Diese individuelle und unabhängige Unterstützung kann Rechtsberatung, Geld- und Schuldenmanagement sowie soziale und psychologische Unterstützung umfassen. […]“10

Gemeint sind sämtliche Umstände, die die Fähigkeit zur Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen beeinträchtigen – von klassischen wirtschaftlichen Indikatoren (wie Mahnschreiben, Zahlungsrückständen oder Pfändungen) bis hin zu psychosozialen Faktoren, etwa fehlende Finanzkompetenz, Überforderung oder handlungshemmende Ängste im Umgang mit Schulden.

Finanzielle Schwierigkeiten manifestieren sich in einer Vielzahl von Situationen, wobei der Verzug mit Rückzahlungen um mehr als 90 Tage als signifikantes Beispiel angeführt wird. Die Formulierungen „z. B.“ und „for example, among many others“ verdeutlicht jedoch, dass es sich um eine nicht abschließende Aufzählung handelt. Je nach individueller Lebenslage – auch unter Berücksichtigung von Alter, familiärer Situation oder mentaler Belastung – können deutlich frühere Belastungsanzeichen als „Schwierigkeiten“ im Sinne der Richtlinie gelten. Entscheidend ist dabei die subjektive Lebenserfahrung des betroffenen Verbrauchers. Die englische Fassung („experience difficulties“) verweist klar auf einen erfahrungsbasierten, also subjektiven Ansatz. Die Schwierigkeiten müssen also nicht objektivierbar sein, sondern es reicht eine persönlich erlebte Belastung. Diese Sichtweise deckt sich mit langjähriger Beratungspraxis, wonach sich Schuldenkrisen oftmals durch subjektive Überforderung, Ratlosigkeit oder Entkoppelung vom Alltag manifestieren.

Es sei zudem darauf hingewiesen, dass selbst potentielle Schwierigkeiten den Anspruch auslösen. Die Verwendung des Konjunktivs („haben könnten“), der französischen Conditionnel („pourraient“) sowie der englischen Formulierung „might experience difficulties“ zeigt deutlich, dass die Richtlinie keine gegenwärtig bestehende Krise verlangt. Eine nicht fernliegende Möglichkeit künftiger Überforderung reicht aus, um Beratung zu beanspruchen. Maßgeblich ist der Zeitpunkt, zu dem Beratungsbedarf entsteht oder signalisiert wird – eine ex post Prüfung ist nicht erforderlich.

Damit wird nochmals der präventive Ansatz der Richtlinie unterstrichen. In Zusammenschau mit Art. 36 Abs. 2 der Richtlinie, der Kreditgeber zur frühzeitigen Erkennung verpflichtet, ergibt sich ein kohärentes Regelungsziel: Schuldnerberatung soll möglichst frühzeitig, niedrigschwellig und lebenslagenbezogen greifen.11 Die in § 497a Abs. 1 BGB (neu) des Entwurfs zur Umsetzung der Verbraucherkredit-RL neu geschaffene Pflicht unterstreicht ebenso dieses Ziel. Danach ist ein Kreditnehmer, der Schwierigkeiten bei der Erfüllung seiner finanziellen Verpflichtungen hat, an Schuldnerberatungsdienste zu verweisen, die für den Darlehensnehmer leicht zugänglich sind.

Obwohl die Richtlinie den „Verbraucher“-Begriff im Namen trägt, bedarf es aus Sicht des VID einer ausweitenden Klarstellung hinsichtlich des persönlichen Geltungsbereichs des Gesetzes. Abgesehen von unterschiedlichen Definitionen in § 13 BGB und § 304 InsO ist der derzeit verwendete Verbraucherbegriff zu eng gefasst, um alle betroffenen Personen zu erfassen – insbesondere auch ehemals oder aktuell selbstständig tätige Personen, die keine unternehmerische Sanierung anstreben, sondern existenzielle Unterstützung benötigen. Bereits in Art. 24 der Richtlinie (EU) 2019/102 (Restrukturierungsrichtlinie) forderte der europäische Gesetzgeber dazu auf, den Zugang zu Entschuldungsverfahren für Verbraucher und Unternehmer zu vereinheitlichen.

Das SchulBerDG sollte daher explizit sicherstellen, dass alle natürlichen Personen, unabhängig von ihrer beruflichen Vergangenheit, Zugang zur sozialen Schuldnerberatung erhalten. Dies entspricht nicht nur der Zielsetzung der Richtlinie, sondern auch dem politischen Ziel des Koalitionsvertrages, eine inklusive und niedrigschwellige Schuldnerhilfe zu schaffen.12

Zwar sieht die Insolvenzordnung bereits heute mit § 305 Abs. 1 Nr. 1 InsO eine obligatorische Schuldnerberatung im Vorfeld eines Verbraucherinsolvenzverfahrens vor. Diese Beratung zielt jedoch ausschließlich auf die einen Insolvenzantrag vorbereitende Durchführung eines außergerichtlichen Einigungsversuchs sowie die Erstellung der Antragsunterlagen ab. Sie ist damit formal-prozedural gestaltet und erfolgt regelmäßig erst bei bereits eingetretener Überschuldung oder Zahlungsunfähigkeit. Demgegenüber verfolgt Art. 36 Abs. 1 der Verbraucherkreditrichtlinie ein frühintervenierendes, präventives Konzept. Der Anspruch auf Schuldnerberatung entsteht bereits dann, wenn VerbraucherInnen Schwierigkeiten haben oder haben könnten, ihren finanziellen Verpflichtungen nachzukommen. Er setzt nicht voraus, dass bereits Insolvenzreife im Sinne der Insolvenzordnung besteht oder ein entsprechendes Verfahren eröffnet wurde. Vielmehr genügt eine nicht fernliegende Möglichkeit, dass sich die finanzielle Lage verschlechtert. Damit richtet sich die Beratung nach Art. 36 an einen deutlich breiteren Personenkreis – etwa auch an Personen mit wiederholter Überziehung von Dispositionskrediten, steigenden Zahlungsverpflichtungen oder unsicherer Einkommensperspektive.

Diese Ausweitung hat signifikante Folgen für die Versorgungsstruktur. Während sich die bisherige Schuldnerberatung auf einen relativ klar definierten Kreis insolvenznaher Fälle kon-ZVI 2025, 334zentrieren konnte, verlangt Art. 36 eine deutlich breitere, präventiv zugängliche Infrastruktur. Der aktuelle Beratungssektor ist auf diese Herausforderung weder kapazitiv noch strukturell vorbereitet.

Im Entwurf fehlt eine eindeutige Definition, was unter „Schuldnerberatungsdienst“ zu verstehen ist. Es bleibt offen, ob damit ein einmaliger Beratungskontakt oder ein fortlaufender Unterstützungsprozess gemeint ist. Diese Unklarheit erschwert zunächst nicht nur die praktische Anwendung, sondern unterminiert auch die intendierte Umsetzung der Vorgaben aus Art. 36 der Verbraucherkredit-RL-neu. Eine präzise Definition ist auch deshalb unerlässlich, um Kreditinstitute rechtsverbindlich zu einem korrekten Verweis an die zuständigen Beratungsstellen zu verpflichten und die von der Richtlinie geforderte Berichterstattung über verfügbare Dienste in den Mitgliedsstaaten zu gewährleisten.

Gleichzeitig sollte gesetzlich klargestellt werden, dass betriebswirtschaftliche Unternehmenssanierungen, insolvenzrechtliche Vertretung juristischer Personen oder strategische Geschäftsmodellberatung nicht zum Aufgabenspektrum sozialer Schuldnerberatung zählen.

Die im Entwurf verwendete Formulierung „psychologische Unterstützung“ suggeriert eine fachliche Unterstützung durch zugelassene PsychologInnen oder PsychiaterInnen. Im Rahmen der sozialen Schuldnerberatung ist eine derartige Unterstützung jedoch weder erforderlich noch flächendeckend realisierbar. Der VID empfiehlt daher, den Begriff durch „psychosoziale Unterstützung“ zu ersetzen. Diese bezeichnet praxisnäher und fachlich zutreffend den integrativen Ansatz der Schuldnerberatung, bei dem soziale, wirtschaftliche und persönliche Problemlagen interdisziplinär und gemeinsam bearbeitet werden.

Der SchulBerDG-E sieht in seinem § 3 Abs. 1 vor, dass Beratungsangebote „grundsätzlich kostenlos“, gegebenenfalls aber „gegen ein begrenztes Entgelt“ erbracht werden sollen. Aus Sicht des VID ist dieser Regelung mit großer Vorsicht zu begegnen. Sie verfehlt die zentrale Anforderung aus Art. 36 Abs. 1 der Verbraucherkredit-RL-neu, wonach die Beratung nicht nur rechtlich zugesichert werden muss, sondern auch tatsächlich zugänglich zu sein hat.

Gemäß dem Gutachten von Rixen ist die Richtlinie im Lichte der Menschenwürdegarantie des Art. 1 EU-Grundrechtecharta auszulegen. Dies impliziert, dass VerbraucherInnen nicht in eine Situation extremer materieller Notlage geraten dürfen, in der ihnen der Zugang zu grundlegenden Beratungsleistungen verwehrt bleibt.

Daraus ergibt sich, dass selbst geringe Entgelte abschreckend wirken können. Schon die bloße Erwartung einer Kostenauferlegung kann dazu führen, dass Ratsuchende keine Hilfe in Anspruch nehmen. Aus Perspektive des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots sind Schuldnerberatungsdienste jedoch lediglich dann als „leicht zugänglich“ einzustufen, wenn ein potenzielles Entgelt für die Ratsuchenden keine signifikante Barriere darstellt. Die Formulierung „begrenztes Entgelt“ ist vor diesem Hintergrund systematisch-teleologisch als „auf null reduziert“ zu verstehen, jedenfalls für einkommensschwache VerbraucherInnen. Eine dementsprechende Regelung würde nicht nur einen Beitrag zum sozialen Ausgleich leisten, sondern auch der Prävention struktureller Verletzungen der Menschenwürde dienen, wie sie der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zum Lebensstandard postuliert.13

Der Referentenentwurf bleibt zentrale Antworten zur Finanzierung schuldig. Zwar sieht § 3 Abs. 1 SchuBerDG-E vor, dass Schuldnerberatungsdienste „grundsätzlich kostenlos“ und allenfalls „gegen ein begrenztes Entgelt“ angeboten werden sollen. Eine tragfähige finanzielle Absicherung dieser Zielsetzung ist jedoch nicht erkennbar. Länder und Kommunen bleiben mit der Umsetzungspflicht und dem damit verbundenen finanziellen Aufwand allein.

Auch die Verweisung auf § 3 Abs. 1 SchuBerDG-E als mögliche Gegenfinanzierung kann nur bedingt überzeugen. Die dort vorgesehenen Entgelte sollen – zutreffend – nur in begrenzter Höhe zulässig sein und entsprechen zudem nicht der etablierten Praxis der weitgehend kostenlosen Beratung, wie sie etwa von Wohlfahrtsverbänden angeboten wird. Ein signi-ZVI 2025, 335fikanter Anteil der Finanzierung kann kaum über Entgelte erzielt werden. Der Verweis auf nicht quantifizierbare Einnahmen darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Umsetzung des Gesetzes insbesondere für Länder und Kommunen einen substanziellen Planungs- und Ressourcenaufwand erfordert, der bislang nicht kalkuliert wurde.

In Regionen mit strukturellen Herausforderungen ist die Sicherstellung einer angemessenen Beratungsinfrastruktur sowie die Gewährleistung der Qualität bestehender Angebote ohne eine gesicherte Finanzierung problematisch. Dies gefährdet nicht nur gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, sondern konterkariert auch den unionsrechtlich geforderten „leicht zugänglichen“ Zugang zur Schuldnerberatung nach Art. 36 Verbraucherkredit-RL-neu. In Anbetracht dessen ist eine bundesrechtliche Regelung der Finanzierung zwingend erforderlich, um sowohl Planungssicherheit für die Trägerschaft zu gewährleisten als auch eine verlässliche Unterstützung durch Bund und Länder zu sichern.

Die in § 5 SchuBerDG-E geregelte Berichtspflicht reduziert sich auf eine reine Erhebung der Zahl verfügbarer Schuldnerberatungsstellen. Sowohl die Länder gegenüber dem Bundesministerium als auch der Bund gegenüber der Europäischen Kommission sind hiernach lediglich dazu verpflichtet, jährlich quantitative Angaben zur Zahl der Einrichtungen zu übermitteln.

Aus Sicht des VID greift diese Regelung zu kurz. Zentrale Steuerungsgrößen – etwa Wartezeiten, Beratungsvolumina, Bedarfsdeckung nach regionalen Indikatoren, Personalressourcen sowie Nutzerzufriedenheit – bleiben unberücksichtigt. Die Zielsetzung der Richtlinie eines wirksamen Ausbaus sowie einer bedarfsgerechten Versorgungssteuerung wird durch die vorliegenden Maßnahmen nicht erreicht. Ein solcher Minimalansatz genügt nicht, um Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie umzusetzen. Die vorgesehene Zählstatistik ermöglicht es weder Bund noch Ländern, strukturelle Versorgungslücken, Qualitätsdefizite oder regionale Ungleichgewichte verlässlich zu identifizieren und gezielt zu beheben.

Ein effektives, auf Steuerung ausgerichtetes Berichtssystem muss zentrale Versorgungsindikatoren abbilden, wie etwa tatsächliche Nutzung, Zugänglichkeit, Versorgungsdichte, Personalressourcen und Nutzerzufriedenheit. Die Identifizierung sowie die zielgerichtete Bearbeitung von strukturellen Versorgungslücken oder regionalen Ungleichgewichten sind nur unter dieser Prämisse möglich.

Daher ist eine Erweiterung des § 5 SchuBerDG-E um ein strukturiertes, auf Indikatoren gestütztes Monitoring-System geboten. Die Einrichtung eines strukturierten Monitoring-Systems ist nicht nur sinnvoll, sondern auch realistisch umsetzbar, sofern auf bestehende Infrastrukturen zurückgegriffen wird. Die Statistik nach dem ÜSchuldStatG sowie länderspezifische Förderberichte stellen bereits eine erste Evaluationsgrundlage dar. Eine einheitliche Nutzung und methodische Weiterentwicklung dieser Datenquellen wäre ein kosteneffizienter Weg, um Transparenz, Vergleichbarkeit und gezielte Steuerung zu ermöglichen – ohne die Beratungsstellen zusätzlich zu belasten. Zudem würde die oben bereits angesprochene Digitalisierung den Aufwand der Datenerfassung verringern.

In Anbetracht der unionsrechtlichen Verpflichtung zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Schuldnerberatung nach Art. 36 der Richtlinie wäre ein Minimalbericht zur Zahl der Einrichtungen unzureichend. Die Finanzierung eines erweiterten Monitorings sollte demnach nicht isoliert als Mehrbelastung betrachtet, sondern als Bestandteil der Infrastruktur zur Umsetzung europäischer Mindestanforderungen eingeplant werden.

Die Entwurfsbegründung führt zur Evaluierung des Gesetzes Folgendes aus:

Diese Begründung des Referentenentwurfs, auf eine Evaluierung zu verzichten, greift zu kurz und verfehlt die unionsrechtlich gebotene Steuerungsperspektive. Zwar mögen die Schwellenwerte des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau nicht überschritten sein, doch ergibt sich bereits aus § 9 ÜSchuldStatG eine regelmäßige Evaluation der Datenerhebung durch das Statistische Bundesamt. Diese Evaluationspflicht dient der Verbesserung der statistischen Grundlage und ist gerade vor dem Hintergrund von Art. 36 Abs. 1 der Verbraucherkredit-RL zwingend erforderlich. Bereits in Art. 29 der Richtlinie (EU) 2019/102 (Restrukturierungsrichtlinie) forderte der europäische Gesetzgeber ein Verfahren zum Monitoring von Entschuldungsverfahren. Ein strukturiertes, qualitätsbasiertes Monitoring kann nicht mit dem Verweis auf Bürokratieabbau abgelehnt werden, wenn ein bereits geltendes Gesetz selbst eine Evaluationspflicht für zentrale Steuerungsdaten vorsieht.